Magtdeling, veto og underskrivningserklæringer

Guan holder ferie i denne uge, så det er muligvis grunden til, at han endnu ikke har skrevet om, at præsident Bush i sidste uge, for første gang i sin embedsperiode, nedlagde veto mod en lov, som var vedtaget i begge Kongressens kamre. Loven var én ud af tre, som skal adressere offentlig støtte til forskning i stamceller -- og den lov, Bush nedlagde veto imod, var specifikt møntet på forskning i embryonale stamceller. Der er flere grunde til, at der er gået så forholdsvist lang tid, inden præsidenten følte sig nødsaget til at bruge sin veto-ret for første gang, og hver af disse grunde giver et godt indblik i den måde, som amerikansk politik har fungeret på de seneste fem år. Men lad os først tage en afstikker...

Magtens tredeling kender vi: Det handler om, at en stats regering og administration deles op i tre magtgrene, en lovgivende, en udøvende og en dømmende. I Danmark er de tre forskellige roller ikke fuldstændigt uafhængige af hinanden -- dels vælges den øverste udøvende magt (Regeringen) fra den lovgivende forsamling (Folketinget) ligesom i alle parlamentariske systemer, og dels vil nogen mene, at den dømmende magt (domstolene) ikke altid virker 100% uafhængig af den udøvende magt, fordi den danske dommerstand ofte rekrutteres fra Justitsministeriet. Dertil kommer naturligvis en masse finesser, men hovedpointen er, at den amerikanske forfatning er designet med klar magtdeling og uafhængighed for øje: Den lovgivende (Kongressen) og den udøvende (Præsidenten) magt vælges separat og demokratisk, mens den dømmende magt er uafhængig af de to andre magter efter at være blevet udpeget af præsidenten og godkendt i Senatet.

Oveni denne klare deling kommer dét, amerikanerne kalder "checks and balances" -- dvs. at alle magtgrene blandt andet har til opgave at kontrollere og balancere de andre grenes magt. Eksempler på sådanne procedurer er, når Højesteret vurderer om et vedtaget lov er forfatningsstridig, når Senatet godkender præsidentens valg af ministre eller dommere (blandt andet), eller når præsidenten skal underskrive en lov vedtaget i Kongressen, for at den bliver gyldig.

Den gensidige kontrol og balancering betyder en varig magtkamp mellem de forskellige magtgrene, og hver grens magt synes ofte at være omvendt proportional med de andre grenes magt -- en stærk præsident medfører oftest en svagere Kongres, mens en svag præsident betyder flere handlemuligheder for Kongressen. (Det samme gælder naturligvis inden for Kongressen, hvor de to forskellige kamre også balancerer hinanden. Robert A. Caro fortæller blandt andet i sin fremragende bog, Master of the Senate, om hvordan Senatets relative magt i forhold til Repræsentanternes Hus steg og steg i perioden efter den amerikanske forfatning blev underskrevet, fordi befolkningsvæksten i USA i den periode var markant -- det betød, at antallet af medlemmer i Huset steg, mens antallet af medlemmer af Senatet blot steg svagt, når en ny stat blev optaget i unionen. Og antallet af medlemmer betød, især i en periode med endnu svagere partidisciplin end i dag, større besvær ved at opnå enighed.)

Ét af kontrolapparaterne i forfatningen er Kongressens mulighed for at stille en person fra en anden gren af regering for en rigsret i Senatet (som vi så det i 1999, hvor Bill Clinton stilledes for en rigsret, men blev frikendt). Der er dog tradition for kun at bruge denne mekanisme i meget sjældne tilfælde, netop fordi det nedbryder den klare magtdeling, hvis den lovgivende magt kan fælde andre grene i magttrekanten. Præcedens for denne tradition blev sat i 1861, hvor præsident Andrew Johnson blev stillet for en rigsret alene pga. sin politiske linje. Var han blevet dømt og afsat, ville det amerikanske system i dag måske have mindet meget om den danske negative parlamentarisme, hvor den udøvende magt (igen, regeringen) kan modtage et mistillidsvotum i den lovgivende forsamling og derefter må træde tilbage. Men i stedet blev magtdelingen sikret, som Lyman Trumbull fremhævede:

"The question to be decided is not whether Andrew Johnson is a proper person to fill the Presidential Office, nor whether it is fit that he should remain in it... Once set, the example of impeaching a President for what, when the excitement of the hour having subsided, will be regarded as insufficient cause, no future President will be safe... What then becomes of the checks and balances of the Constitution?" (Trumbell 1861, citeret i Caro 2002)

Tilbage til nutiden og til emnet...

Bush-administrationen har -- med vicepræsident Dick Cheney i spidsen -- kæmpet hårdt for at udvide den magt, der tilfalder den udøvende magt. Det er sket med et udgangspunkt i den markante opbakning og popularitet, præsidenten nød i årene efter 11. september 2001, i krigen mod terror og i et flertal i begge kamre i Kongressen efter 2002. Den position, siden kombineret med valgsejren i 2004, har gjort Bush til en stærk præsident. Og positionen har betydet, at Bush i en lang periode har kunnet kontrollere dagsordenen for lovgivningen, og præsidenten har således ikke været stillet i en situation, hvor det har været nødvendigt for ham at anvende sin veto-ret.

Til gengæld synes opbakningen i Kongressen at være smuldret sammen med præsidentens popularitet -- og på den måde er vetoet (som måske ellers kunne tolkes som en magtdemonstration) et meget klart udtryk for afmagt fra en præsident, som ikke længere har den fornødne indflydelse på Kongressen til at kontrollere den lovgivning, som ender på hans bord til underskrivning. Det betyder også, at man i krogene i Washington er begyndt at tale om, at Bush's veto meget vel kan være begyndelsen på præsidentens periode som "lame duck" (dvs. en magtesløs periode, fordi præsidenten ikke kan genvælges efter sin anden embedsperiode) og derfor også begyndelsen på enden for Bush.

Men vetoet er bare én side af sagen, for faktisk har Bush lige siden han tiltrådte benyttet såkaldte underskriftserklæringer (signing statements) i omfattende grad. Sådanne erklæringer er dokumenter, som præsidenter vedlægger et stykke lovgivning, når det underskrives -- typisk erklæringer omkring præsidentens manglende villighed til at håndhæve eller følge loven. I perioden op til Bush's tiltrædelse i 2001 havde USA's forrige 42 præsidenter gjort brug af underskriftserklæringer under 600 gange, mens Bush i sine fem-et-halvt år har underskrevet omkring 800 sådanne erklæringer.

Det bedste eksempel på en dette er måske erklæringen, som præsidenten vedhæftede antitorturloven i december sidste år. Her gjorde han det klart, at han bare ville følge loven i den udstrækning, den harmonerer med hans udøvende magt, som i øvrigt er udvidet i krigstid.

Så konklusionen må være, at det endnu ikke står klart, om Bush's veto i sidste uge virkeligt indvarsler en ny periode i amerikansk politik -- eller om det blot var en fortsættelse af den samme linje i kampen mellem de tre magtgrene.